La Commissione europea ha presentato oggi a Bruxelles la proposta Public Procurement Act, il nuovo regolamento che riscrive le regole sugli appalti pubblici nell’Unione europea.
Il provvedimento sostituisce tre direttive di settore con un unico regolamento direttamente applicabile in tutti gli Stati membri. Secondo le stime della Commissione gli appalti pubblici nell’Unione valgono oggi tra 2.500 e 2.600 miliardi di euro all’anno, pari a circa il 15% del PIL europeo. La riforma punta a trasformarli in uno strumento di investimento più efficiente e più strategico.
La proposta arriva lo stesso giorno dell’European Innovation Act, con cui condivide l’obiettivo di rendere la spesa pubblica una leva più efficace per la competitività industriale europea. Secondo le stime della Commissione la riforma genererà un risparmio amministrativo di 650 milioni di euro all’anno – 80 milioni per i committenti pubblici e 570 milioni per gli operatori economici – a cui si aggiungeranno altri 220 milioni di euro all’anno grazie al nuovo mercato digitale degli appalti.
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Una sola regolazione al posto di tre direttive
Il primo obiettivo della riforma è la semplificazione normativa. Il Public Procurement Act consolida in un regolamento unico e direttamente applicabile le tre direttive oggi in vigore e le disposizioni sugli appalti sparse nella legislazione settoriale, riducendo le procedure disponibili da cinque a tre e limitando il gold-plating nazionale, cioè l’aggiunta di requisiti ulteriori da parte dei singoli Stati membri in fase di recepimento.
Il nuovo quadro concede ai committenti pubblici maggiore libertà operativa: potranno negoziare con i candidati in tutte le procedure di appalto, non solo in quelle già previste oggi, e avranno regole più chiare su quando ricorrere all’affidamento diretto, in particolare per le emergenze e le crisi. Restano invece pienamente esclusi dal perimetro del regolamento gli affidamenti in-house e la cooperazione pubblico-pubblico, incluso lo scambio di risorse tra enti locali e regionali anche a titolo oneroso.
Il mercato digitale unico degli appalti
Al centro della semplificazione c’è la creazione, insieme agli Stati membri, di un mercato digitale europeo che collegherà le piattaforme nazionali e locali di e-procurement in un’unica rete interoperabile. Le imprese potranno partecipare a procedure di appalto in tutta l’Unione attraverso qualsiasi piattaforma connessa, inserendo i propri dati una sola volta grazie al principio once-only, mentre i committenti potranno effettuare controlli automatizzati sui requisiti di partecipazione delle aziende.
Secondo le stime della Commissione il mercato digitale genererà risparmi ricorrenti per 220 milioni di euro all’anno per i committenti pubblici, pari a circa 4.700 euro per ogni stazione appaltante o 700 euro per ogni procedura.
Il principio once-only dovrebbe avvantaggiare soprattutto le piccole e medie imprese, che oggi sostengono costi amministrativi proporzionalmente più alti; a questo si aggiungono nuovi obblighi di pagamento puntuale lungo la catena di fornitura e un incoraggiamento esplicito ai committenti a suddividere gli appalti in lotti più accessibili.
Il miglior rapporto qualità-prezzo come criterio standard
“I fondi pubblici devono essere al servizio dei nostri obiettivi collettivi”, ha dichiarato Stéphane Séjourné, vicepresidente esecutivo per la Prosperità e la strategia industriale, sottolineando che le leggi europee restano parole vuote se il denaro pubblico non viene poi impiegato per realizzarle.
Il regolamento traduce questo principio in un nuovo criterio di aggiudicazione di riferimento: il Best Price-Quality Ratio diventa il metodo standard, con criteri qualitativi che dovranno pesare almeno il 30% del punteggio, o almeno il 50% per i contratti a elevata intensità di lavoro. I committenti potranno ancora aggiudicare sulla base del solo prezzo, ma solo spiegando come la qualità sia comunque garantita attraverso specifiche tecniche o condizioni contrattuali – il cosiddetto meccanismo comply or explain.
Gli acquirenti pubblici potranno scegliere e combinare liberamente i criteri di qualità purché rispettino la soglia minima del 30%: questioni sociali come le condizioni di lavoro, l’accessibilità e l’inclusione; criteri ambientali legati a decarbonizzazione ed economia circolare; sicurezza e resilienza, dalla cybersecurity alla sicurezza degli approvvigionamenti; oppure innovazione. Il testo incoraggia inoltre l’uso di etichette come l’Ecolabel europeo per semplificare le valutazioni, vieta il subappalto integrale di un contratto senza un contributo di valore proprio dell’appaltatore, e mantiene i regimi speciali già previsti per i servizi sociali, sanitari ed educativi.
La preferenza europea: la logica del “Made in EU” negli appalti pubblici
Il nucleo più politico della riforma è quello che la Commissione chiama preferenza europea, un principio già anticipato nel Clean Industrial Deal e che nella pratica funziona come una logica di “Made in EU” applicata alla spesa pubblica: più un’offerta ha origine europea, più deve poter contare su un accesso pieno e garantito agli appalti dell’Unione.
Il meccanismo distingue due categorie di operatori e prodotti. Da un lato ci sono quelli coperti dagli impegni internazionali dell’Unione in materia di appalti – l’Accordo sugli appalti pubblici dell’Organizzazione mondiale del commercio o gli accordi di libero scambio pertinenti – che hanno pieno accesso ai mercati europei degli appalti. Dall’altro ci sono gli operatori e i prodotti non coperti da questi impegni, le cui offerte potranno essere escluse dai committenti pubblici.
Il regolamento va oltre e codifica la giurisprudenza esistente, confermando che i committenti pubblici possono applicare requisiti di preferenza europea anche a operatori, prodotti o servizi non coperti dagli impegni internazionali. Quando lo richiedono gli interessi strategici dell’Unione – per esempio in presenza di minacce alla sicurezza economica o agli approvvigionamenti, oppure quando un partner commerciale non garantisce accesso reciproco ai propri mercati degli appalti nonostante un impegno legale in tal senso – la Commissione potrà adottare atti delegati che rendono questi requisiti obbligatori.
Per aiutare i committenti a orientarsi la Commissione metterà a disposizione uno strumento online dedicato che permetterà di verificare l’origine di fornitori e prodotti e di individuare i requisiti applicabili caso per caso, di fatto un certificato digitale di “europeità” dell’offerta.
Séjourné ha collegato la misura a una scelta politica precisa: “il denaro pubblico europeo deve, quando possibile, creare lavoro e investimenti in Europa” piuttosto che finanziare la produzione dei concorrenti extraeuropei.
L’appalto per l’innovazione e il legame con l’European Innovation Act
Il Public Procurement Act introduce anche una procedura per l’innovazione riformata e semplificata, pensata per l’acquisto di beni, servizi e lavori innovativi, comprese formule come i concorsi di progettazione. La procedura riconosce che i diritti di proprietà intellettuale generati durante l’appalto restano generalmente in capo alle imprese che li sviluppano.
Questa procedura si affianca, senza sovrapporsi, a quella prevista dall’European Innovation Act, l’altra proposta di regolamento presentata oggi dalla Commissione, che regola invece gli appalti dedicati esclusivamente a servizi di ricerca e sviluppo. La differenza è nel perimetro: mentre l’European Innovation Act riguarda solo i servizi di R&S, la procedura per l’innovazione del Public Procurement Act permette ai committenti di acquistare in un’unica procedura sia i servizi di ricerca e sviluppo sia i beni, i servizi e i lavori che ne derivano.
Sicurezza degli approvvigionamenti e lotta a frodi e corruzione
Il regolamento amplia infine gli strumenti a disposizione dei committenti pubblici per affrontare i rischi geopolitici. Il testo individua un ampio ventaglio di minacce che possono riguardare gli acquisti di tecnologie e infrastrutture critiche – dagli attacchi informatici allo spionaggio, dall’interferenza straniera alla dipendenza eccessiva da fornitori di paesi terzi – e obbliga i committenti a considerarle in ogni fase della procedura, dalla pianificazione all’esecuzione del contratto. In caso di rischio concreto i committenti potranno escludere gli offerenti o risolvere i contratti già firmati.
Il regime delle concessioni viene integrato nel quadro generale degli appalti, mantenendo le disposizioni specifiche necessarie per le loro caratteristiche particolari. Sul fronte della trasparenza il mercato digitale consentirà una raccolta dati integrata e un monitoraggio lungo tutto il ciclo di vita degli appalti, rafforzando gli strumenti di prevenzione delle frodi come Arachne+, il sistema di data mining e risk-scoring già in uso, e introducendo dichiarazioni di integrità elettroniche obbligatorie per le procedure a più alto rischio.
La proposta nasce dalle indicazioni delle Linee Guida politiche della presidente von der Leyen e risponde alle criticità individuate dalla Corte dei conti europea – bassa concorrenza, scarsa partecipazione di PMI e imprese transfrontaliere, aumento delle procedure con un solo offerente – oltre che alle raccomandazioni dei rapporti Draghi e Letta sul ruolo strategico degli appalti per l’industria e l’autonomia economica europea. Il testo dovrà ora essere negoziato e approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio prima di entrare in vigore.
